GJYQESIA ADMINISTRATIVE, MUNDESITE DHE PERPARESITE


(Kumtesë e paraqitur në Konferencën shkencore të organizuar nga Universiteti  “Marin Barleti” në Tiranë me 4.02. 2011).
                                            Disa vrojtime hyrëse


Gjyqësia administrative paraqet lloj të kontrollit mbi administratën, përkatësisht
mbi aktin administrativ, në rradhë të parë aktin administrativ   të veçantë dhe individual. Ky lloj i kontrollit  realizohet në atë fushë të veprimtarisë administrative nëpërmjet të së cilës zhvillohet forma më e rëndësishme e funksionit të saj.
Shpërfaqet si ‘konstruksion i teorisë dhe praktikës juridike nga fillimi i shekullit të XIX-të, i ndërtuar nën  parrullën e nevojës që të mbrohen ligjshmëria objektive dhe  posaqërisht të drejtat subjektive të qytetarëve’1).1)Ivo Borkovic, Upravno pravo(E drejta administrative),‘Informator’, Zagreb, 1997, faqe 448.

Franca konsiderohet ‘djep’ i gjyqësisë administrative. C’ është e vërteta, praktika juridike franceze ka krijuar format e para të gjyqësisë administrative dhe të konfliktit administrativ(le contentieux administratif). Në fillim  të shekullit të XIX-të, zgjidhja e konflikteve administrative midis administratës publike dhe qytetarëve  i ishte besuar këshillave të veçanta dhe Këshillit Shtetëror( Conseil d’Etat). Në këtë mënyrë, Franca shërbeu si ‘model’ dhe si ‘shembull’ për gjyqësinë administrative që, më vonë, u ndoq edhe nga vendet e tjera të Europës.
Qysh në shqyrtimet hyrëse vlen të theksohet se Këshilli Shtetëror në Francë, nga një ‘organ administrativ’ me kohë ‘u shndërrua’ në një ‘gjykatë të veçantë administrative’, me kompetencë që të zgjidhë konfliktet administrative. Një fakt i tillë ‘ndikoi në masë të madhe’ në ‘qëndrimin e teorisë franceze’, sipas së cilës gjykatat e veçanta administrative u konsideruan ‘pjesë e pushtetit administrativ’, e jo ‘pjesë e pushtetit  gjyqësor’. Në fakt,  doktrina franceze përherë ka ‘refuzuar’ që Këshillin Shtetëror dhe gjykatat e tjera administrative t’i trajtojë si pjesë e ‘sistemit unik gjyqësoro-juridik’, veçse i ka paraqitur si ‘ organizata të veçanta’, të lindura në ‘krahun e administratës’.2) 2) Ivo Borkovic, po aty, faqe 449.
Gjyqësia administrative sot është e përhapur gjithandej nëpër Europë. Në Shqipëri po bëhen përpjekje për instalimin e saj. Ka një projektligj, por procedurat kanë ngecur. 
Kumtesa  ime, e përgatitur  për këtë konferencë shkencore, është sistemuar në dy vështrime themelore. Në vështrimin  e parë, i referohet historikut të instalimit të gjyqësisë administrative, hezitimeve dhe rezervave të para ndaj saj, përqafimit të modeleve të ndryshme, me një qasje të përgjithshme për mundësitë dhe përparësitë, ndërsa vështrimi i dytë  përgjigjet në pyetjen që shtron konferenca për gjykatat administrative në Shqipëri: alternativë apo domosdoshmëri.
Nga ana metodologjike, kam ndjekur  konceptin e ligjërimit nëpërmjet të  shtruarjes së pyetjeve dhe përgjigjeve në to. 

I.    Instalimi  i gjyqësisë administrative, hezitimet dhe përcaktimet

1.Pse u shfaqen hezitimet e para dhe rezervat e para ndaj gjyqësisë administrative?
Edhe pse ‘propagandohej’ gjithandej ku ishte instaluar, si një ndër ‘format e përsosura’ të kontrollit mbi ligjshmërinë e akteve të organeve të administratës, kontrolli gjyqësor i administratës nuk ‘shihej me një sy’. Në të vërtetë, ky lloj i kontrollit, për një kohë të gjatë, pothuajse ‘ishte i ndaluar’ në shumë vende të Europës. Në ato vende mbështetej ideja se gjyqtarët ‘nuk duhet të ndërhyjnë’ në të ashtuquajturat ‘detyrat ekzekutive’. Arsyeja ‘gjindej’ te parimi i ‘ndarjes së pushteteve’. Madje, theksohej edhe një arsye tjetër. Mendohej se gjyqtarët ‘nuk janë të përgatitur’ që, në mënyrë efikase, ‘të ndërhyjnë në çështjet administrative’3).3. mr.sc. Ivica Kujundzic,
Europeizacija upravnog sudstva-predstojece reforme, faqe e internetit: ëëë.upravni sudovi.
Rezervat më të mëdha shfaqeshin në vendet e bllokut të Lindjes, të cilit i takonte edhe Shqipëria. Mosthemelimi i gjykatave administrative në vendet e Lindjes, po sikurse edhe në Shqipëri, në ‘kuptimin formal’ shihej si pasojë e një ‘pikëpamjeje të veçantë’ që kishte doktrina e atëhershme, qoftë politike, qoftë juridike, në ato vende, në lidhje me rolin e shtetit përgjithësisht dhe pozitën e administratës, në mënyrë të veçantë. Në fakt,  sipas kësaj doktrine, institucioni i konfliktit administrativ  konsiderohej si ‘institucion i së drejtës borgjeze’. Pra, si i tillë, ai institucion ‘nuk përputhej’ me rolin e shtetit dhe pozitën që kishte administrate 4).4)mr.sc. Ivica Kujundzic, po aty.

2. Cilat qenë tri mënyrat e instalimit organizativ të gjyqësisë administrative?

Përvojat e para me gjyqësinë administrative, flasin se ajo organizativisht u instalua në tri mënyra, sa i përket  bartësve të saj:
A.    Gjyqësia administrative nëpërmjet organeve të administratës.
B.    Gjyqësia administrative nëpërmjet gjykatave të rregullta.
C.    Gjyqësia administrative nëpërmjet gjykatave të veçanta administrative.
Këto tri mënyra të instalimit të gjyqësisë administrative instaluan tri sisteme të zgjidhjes së konfliktit administrativ.5) 5. Me gjerësisht: Esat Stavileci, Hyrje në shkencat administrative, Enti i Teksteve dhe i Mjeteve Mësimore i Kosovës, Prishtinë, 1997; rekomandojmë: Debbasch, Ch., Contentieux administratifs, Paris, Dalloz, 1976.
Gjyqësia administrative nëpërmjet të vetë organeve të administratës, në parim, nuk u pa si një mundësi e mirë, sepse duke e ushtruar këtë lloj të kontrollit ajo, në fakt, bëhej ‘gjyqtar në çështjen e vet’ dhe, për pasojë, pavarësia dhe objektiviteti viheshin në pyetje. Prandaj, mënyrat më të mira të instalimit organizativ të gjyqësisë administrative mbeten gjykatat e rregullta dhe gjykatat e veçanta administrative.
Mënyra e dytë e instalimit organizativ të gjyqësisë administrative, ajo nëpërmjet gjykatave të rregullta, në literaturë përgjithësisht është e njohur si sistem anglosakson, për shkakun se lindja e saj lidhet me Britaninë e Madhe, por edhe me kolonitë e dikurshme të saj, veçanërisht në SHBA, edhe pse gjyqësia administrative nëpërmjet gjykatave të rregullta u përhap edhe në vendet skandinave, në rend të parë në Danimarkë dhe në Norvegji.
Komponentja nisëse e vendosjes së gjyqësisë administrative nëpërmjet gjykatave të rregullta ishte vetë e drejta britanike, e ‘frymëzuar nga ideja e së drejtës së përgjithshme’ (Common Laë) që përfaqëson një ‘sistem të përbashkët(unik) të normave dhe parimeve juridike ndaj të cilave nuk vepron vetëm individi, por edhe pushteti publik’.6)6. Ivo Borkovic, po aty.
Vlen të përmendet se sistemi britanik dhe ai amerikan nuk dallojnë në parim, po sikurse që vlen të theksohet se, përveç gjykatave të rregullta, mbrojtja juridike realizohet edhe nëpërmjet ‘administrative tribunals’ (gjykatave administrative) që, si rregull, themelohen ad hoc, si për shkollim, shëndetësi etj.

3. Pse gjyqësia administrative?

Zhvillimi i shtetit të së drejtës, shtroi si nevojë imediate vendosjen e modelit të mbikëqyrjes administrative i cili, si paragjykohej, do të duhej  të siguronte ’mbrojtje të gjerë juridike’ në fushën e veprimtarisë administrative. Mendohej se ky mision do të mund të arrihej nëse bartës i mbikëqyrjes do të bëhej ndonjë trup i veçantë, pavarësia dhe autoriteti i të cilit do të siguronin që administrata në veprimtarinë e vet,
të sillej në kuadër të normave juridike të së drejtës pozitive.   

4.Pse gjykatat administrative ?

Kërkesa për instalimin e gjyqësisë administrative nëpërmjet të  gjykatave administrative u mbështet në një numër faktesh, ndër të cilët u theksua veçanërisht ai se gjyqësia administrative nëpërmjet gjykatave administrative paraqet një ‘formë e mënyrë shumë adekuate të mbrojtjes juridike, qoftë për shkak të profesionalitetit, qoftë për shkak të pavarësisë së tyre organizative’. Natyrshëm që mbi këtë dhe mbi një numër faktesh  të tjera, Unioni Europian i dha një rëndësi të madhe gjyqësisë administrative përgjithësisht.
Duket se dy momente janë me ndikim për rëndësinë që Unioni Euriopian i jep gjyqësisë administrative.
Së pari, shkaku se ‘pjesa më e madhe e së drejtës përgjithësisht  gjindet në kompetencën e gjykatave administrative’.
Së dyti, për shkakun se vetë ‘Unioni Europian i  jep rëndësi të veçantë mbrojtjes së të drejtave të njeriut dhe mbrojtjes së interesit publik’.

5.Si u instalua gjyqësia administrative në vendet e Unionit Europian   
 
Gjyqësia administrative është e përhapur gjithandej nëpër vendet e Unionit Europian. Sipas gjendjes në vitin 2007, në 16 vende të Unionit Europian, nga gjithsej 27 anëtarë të tij, si në Gjermani, Austri, Belgjikë, Finlandë, Francë, Greqi, Itali, Letoni, Luksemburg, Hollandë, Poloni, Portugali, Ceki, Suedi, Rumani e Bullgari, veprojnë gjykatat administrative, si gjykata të specializuara.
Si paraqitet gjendja në vendet e tjera të Unionit Europian?
Në 11 shtetet e tjera anëtare të Unionit Europian, si në Qipër, Estoni, Danimarkë, Irlandë, Lituani, Hungari, Maltë, Spanjë, Slloveni, Sllovaki dhe Britani e Madhe, veprojnë degët e specializuara ose dhomat për të drejtën administrative, në kuadër të gjykatave të rregullta të larta(supreme).
Sa i përket shkallëzimit të procedimit gjyqësor, ndeshen dy modele të organizimit:
A. Modeli dyshkallësh.
B. Modeli treshkallësh.
Modeli dyshkallësh ndeshet në 11 shtete, ndërsa modeli treshkallësh në 15 shtete.

6.Në ç’raport janë gjyqësia kushtetuese dhe gjyqësia administrative?

Kontrolli që ushtrojnë gjykakat kushtetuese dhe kontrolli që ushtrojnë gjykatat administrative dallojnë në formë dhe në përmbajtje. Megjithate, në disa vende, edhe gjykatave kushtetuese u lejohet gjykimi mbi ligjshmërinë e akteve të pushteteve administrative dhe ato, të thuash, bëhen ‘pjesë e gjyqësisë administrative’. Kështu, për shembull, në Spanjë, në Itali, në Francë e në Estoni, gjykatat kushtetuese kanë ‘autorizime plotësuese’ në fushën e gjyqësisë administrative.

7. C’kuptohet me ‘europianizimin’ e gjyqësisë administrative?

Përhapja gjithnjë më e madhe e gjyqësisë administrative në vendet e Europës ka ndikuar që në konferenca shkencore të bëhet fjalë edhe për të ashtuquajturin ‘europianizim’ të gjyqësisë administrative.7)7. Shih më gjerësisht: mr.sc Ivica Kujundzic, po aty.
‘Europianizimi’ i gjyqësisë  administrative është një ‘shenjë identifikimi me standartet që janë përqafuar nga një numër i madh i vendeve të Unionit Europian’ dhe që tashmë kanë zënë vend në legjislacionet e tyre. Mirëpo, ‘europianizimi’ i gjyqësisë administrative  nuk do të thotë njëkohësisht se gjykakat administrative në ato vende janë të veshura me ‘të njëjtat rroba’, po sikurse që nuk do të thotë ‘identifikimin e gjyqësisë administrative me cilindo nga rregullimet e përmendura organizative të saj’. Në këtë kuadër, edhe Shqipëria do të ketë mundësi që gjyqësinë administrative t’ia përshtasë kushteve dhe rrethanave specifike të saj, pa patur nevojë që ‘verbërisht t’i përmbahet një modeli’.

8.Ku duhet të shtrihet reforma e gjyqësisë administrative?

Shtetet që kanë përqafuar stantartet e gjyqësisë administrative janë në ‘valën’ e reformave të saj. Ato po bëjnë dhe kanë planifikuar të bëjnë hapa të vendosur në drejtim të reformimit të gjyqësisë administrative në vendet e veta.
Në ç’drejtim po zhvillohet dhe mund të zhvillohet reforma e gjyqësisë administrative? Kjo është pyetja që po shtrohet përpara tyre.
E para, në shumicën e vendeve po shihet nevoja e bërjes së analizave mbi rrugën e kaluar dhe përvojat në fushën e gjyqësisë administrtative.
E dyta, po rishikohet legjislacioni i cili i referohet procedurave administrative në ato vende.
E treta, po shikohet mundësia e ndryshimit dhe plotësimit të legjislacionit në lidhje me procedurat administrative, ndërsa në disa prej vendeve dhe hartimi i legjislacionit të ri.
Së katërti, po ndiqen risitë që po aplikohen në këtë fushë në disa prej vendeve të Unionit Europian dhe po kërkohen ‘emërues të përbashkët’.
Konventa Europiane mbi të Drejtat e Njeriut përmban në vete disa kërkesa që do të duhej të kishin parasysh vendet që po bëjnë reformat në gjyqësinë administrative.
Në krye të kërkesave të Konventës është hartimi i legjislacionit të ri, mandej kërkesa për ‘edukimin’ e gjyqtarëve dhe të këshilltarëve gjyqësorë, si dhe kërkesa për përparimin e teknologjisë informative në këtë fushë që do të thotë krijimin dhe zhvillimin e mundësive të aplikimit të teknologjive të reja të ‘administrimit të lëndëve gjyqësore’.

9.Cfarë bën të mundshme  gjyqësia administrative?

Kumtesën time e kam titulluar ‘Gjyqësia administrative, mundësitë dhe përparësitë’.Prandaj, po shtroj pyetjen mbi mundësitë e saj.
Pa pretenduar që të bëjë zbërthimin në hollësi, po theksoj disa prej mundësive të gjyqësisë administrative.
Së pari, ‘ndikimin në rritje’ të kontrollit gjyqësor të organeve publike që shihet me shumë interes në gjyqësinë administrative.
Së dyti, ndërtimin edhe të një  modeli të veçantë të kontrollit gjyqësor përgjithësisht, me qëllim parësor zgjerimin dhe forcimin e tij.
Së treti, shtrirjen e ndikimit të parimit të ndarjes së pushteteve në vëllimin e kontrollit gjyqësor që shihet me shumë interes në proceset e demokratizimit të shoqërisë përgjithësisht.
Së katërti, garantimin e pavarësisë dhe paanshmërisë së gjyqtarëve, me qëllim parësor sigurimin dhe forcimin e parimit të ligjshmërisë në gjyqësinë administrative.

10. Për cilat përparësi të gjyqësisë administrative mund të bëhet fjalë?

Nga më shumë përparësi të gjyqësisë administrative, do të përmendim vetëm disa prej tyre, sërish pa pretenduar zbërthimin e hollësishëm, duke patur parasysh edhe kohën e kufizuar për prezantim në këtë konferencë.
Në rradhë të parë dhe, para së gjithash, do të theksoja përparësinë e gjyqësisë administrative në ‘demokratizimin e sistemit gjyqësor’.
Një përparësi tjetër të gjyqësisë administrative përbën ‘ndarja funksionale e saj nga sistemi i gjykatave të kompetencës së përgjithshme’.
Përpaërsi më vete e gjyqësisë administrative është ‘rritja e besimit’ të qytetarëve  dhe të opinionit publik në punën e ligjshme të administratës.
Më në fund, përparësi e gjyqësisë administrative është edhe mbrojtja e shtetasve nga ‘arbitrariteti i administratës’.
Natyrisht se do të mund të bëhej fjalë edhe për favore të tjera të gjyqësië administrative.
Pa i rradhitur sipas rëndësisë që kanë ose që mund të kenë, këto favore të gjyqësisë administrative duhet parë si mundësi më shumë për:
A.    Specializimin.
B.    Zgjidhjen më të plotë të konflikteve.
C.    Rolin krijues të gjyqësisë administrative në zhvillimin e të drejtës administrative.
Gjyqësia administrative nëpërmjet gjykatave administrative ka dhe një përparësi shumë të veçantë. Ajo shprehet në kompetencat e gjykatave administrative. C’është e vërteta, ‘gjykatat administrative kanë kompetenca të plota, jo vetëm në zbatimin e ligjit, por edhe në vërtetimin e fakteve’.
Praktika e gjykatave administrative është diferente. Në disa prej vendeve me gjyqësi të zhvilluar administrative, kontrolli i gjykatave përqëndrohet në çështjen se a është nxjerrë vendimi i drejtë. Në disa vende të tjera, përqëndrimi i kontrollit të gjykatave administrative bëhet në të vërtetën materiale dhe në gjetjen e saj.

11. Cfarë mund të thuhet për raportin institucional të gjyqësisë  administrative me procedurën administrative?

Edhe në lidhje me këtë raport shfaqen dy pikëpamje. Sipas një pikëpamjeje, procedura gjyqësore konsiderohet’ vazhdimësi e procedurës administrative’. Sipas një pikëpamjeje tjetër, bëhet fjalë për dy procedura të veçanta, njëra që zhvillohet në administratë dhe që përfundon aty, me nxjerrjen e aktit administrativ dhe, tjetra që zhvillohet në gjykatë, ku bëhet kontestimi i ligjshmërisë së aktit administrativ të nxjerrë nga ana e administratës.
Sado që ekziston lidhja e afërt midis rregullave që përcaktojnë  procedurën administrative dhe kontrollin gjyqësor, vështirë se mund të pranohet pikëpamja se
kontrolli gjyqësor është një ‘shkallë më e lartë’ e ‘procedurës administrative’, duke patur parasysh faktin se procedura administrative, në të vërtetë, zhvillohet dhe përfundon brenda vetë administratës. Se kontrolli gjyqësor paraqet një institucion  më të lartë në zgjidhjen e çështjes administrative nuk është fare e kontestueshme.

12. Cilat ‘çështje të ndjeshme’ paraqiten dhe mund të paraqiten?

Në gjyqësinë administrative ka një numër ‘çështjesh të ndjeshme’ që janë paraqitur ose që mund të paraqiten. Ato çështje të ndjeshme paraqiten, qoftë sa i përket vëllimit, qoftë sa i përket modalitetit të kontrollit.
Një pyetje lidhur me ‘çështjet e ndjeshme’ që kërkon një përgjigje të drejtpërdrejtë është: si është e mundshme që nga njëra anë, ‘të sigurohet’ mbrojtja efektive gjyqësore- juridike dhe,nga ana tjetër, njëkohësisht, ‘të respektohen’  nevojat për marrjen(nxjerrjen) efikase të vendimeve në procedurat administrative?
Ekziston një numër instrumentesh që mund të ndihmojnë në këtë pikëpamje dhe për të cilët flet teoria e gjyqësisë administrative.
E para, lypset që gjykatave administrative ‘t’u jepen kompetenca sa më të qarta’ dhe ky fakt shihet me shumë interes, si për gjykatat, ashtu dhe për aplikimin e parimit të’ndarjes së pushteteve’.
Teoria bën fjalë edhe për një instrument tjetër: për ‘mundësinë e aplikimit të procedurave konsultative’ në raportet e administratës me gjykatat. Në të vërtetë, mendohet në mundësinë që organet publike ‘të të mund të pyesin gjykatat administrative për interpretimin e ligjeve dhe dispozitave’ që mund të menjanojnë marrjen e vendimeve të paligjshme. Mirëpo, kjo mundësi mund të shoqërohet me dy vërejtje që duhet të kihen parasysh. Së pari, duhet patur kujdes se ‘këshilli që jep gjykata për organet publike mund të konsiderohet, në njëfarë mënyre, ‘aktgjykim paraprak’ dhe, së dyti, mund të konsiderohet si ’privilegj’ për organet publike.
Ndër këto instrumente, në literaturë bëhet fjalë edhe për shtyrjen e efekteve të aktgjykimit, për shtyrjen e efekteve  të praktikës gjyqësore etj.
Si duhet të kuptohen instrumentet?
Asgjë më shumë se si ‘qëllim i përbashkët’ i trupave publike dhe gjykatave administrative në ‘marrjen e vendimeve më të mira juridike’. Në lidhje me këtë, gjyqësia administrative duhet të kuptohet si ‘një fazë’ në procesin e nxjerrjes së vendimit dhe si ‘instrument për arsyetimin e veprimit të administratës’. Prandaj, përfundimi bëhet i qartë:  veprimet e ndara nuk duhet të shihen si të kundërvetshme, por si plotësuese(komplementare).
Kontrollin gjyqësor duhet kuptuar si ‘mjet për përmirësimin e racionalitetit dhe cilësisë së vendimit administrativ’. Kur një gjykatë vendimin administrativ e ‘quan të ligjshëm’, ky fakt e rrit vetvetiu ‘legjitimitetin e organit të administratës’. Mund të ndodh dhe e kundërta. Nëse ndodh e kundërta, organi publik duhet ‘të ndihet falenderues’ se vendimi i keq është anulluar. 

13. Cilat janë dy funksionet themelore të gjyqësisë administrative?

Ndër funksionet e rëndësishme të gjyqësisë administrative, dy janë themelore: funksioni preventiv dhe funksioni represiv.
Gjykatat administrative mbrojnë, në mënyrë preventive, të drejtat e individëve. Ky lloj i mbrojtjes ‘pengon tejkalimin e autorizimeve të pushteteve ekzekutive dhe administrative’ në dëm të shtetasve. Ky funksion i gjyqësisë administrative njëkohësisht shprehet me ‘ndikimin në procedurën administrative’.
Funksioni represiv i gjyqësisë administrative shprehet në aplikimin e sanksioneve, kur të paraqitet ‘shkelja konkrete e rendit juridik’.

14. Cilat probleme mund të paraqiten në praktikën e gjykatave administrative?

Ka një numër problemesh që paraqiten dhe që mund të paraqiten në praktikën e gjykatave administrative.
Ndër problemet më të theksuara përmendet  ai i mbrojtjes ,‘jo në kohë’, gjyqësore-juridike. Një numër lëndësh presin për ‘gjykim’, procedurat zvarriten dhe shtetasit humbin besimin në gjykatat përgjithësisht.
Problemi tjetër lidhet me pamundësinë e ankimimit të vendimeve të gjykatave administrative. Duhet të rishikohen rastet kur ankimimi i vendimeve të gjykatave administrative përjashtohet, edhe pse praktikat e fundit janë të favorshme dhe, në parim, sigurojnë ankimimin e vendimeve të gjykatave administrative.
Si problem i tretë mund të përmendet ai që shprehet në përpjekjet e disa vendeve që të harmonizojnë legjislacionin e tyre me dispozitat e Konventës për Mbrojtjen e të Drejtave dhe Lirive Themelore të Njeriut. Në këto përpjekje, ndeshet një shkallë e pamjafueshme e harmonizimit të konflikteve administrative me këtë dokument të përgjithshëm.
Në lidhje me vetë konfliktet administrative, shfaqen dhe mund të shfaqen probleme të veçanta. Sikur të bëhej përpjekje për ‘t’i përmbledhur’, do të mund të veçoheshin këto tri probleme: një, mosrregullimi institucional i konfliktit administrativ; dy, mospërkufizimi i plotë i konfliktit administrativ dhe, tre, moszgjerimi i mjaftueshëm
i mbikëqyrjes së ligjshmërisë në të gjitha aktet individuale të pushtetit shtetëror dhe publik.8)8) Janë me interes të shikohen përvojat në rajon, ku spikasin ato të gjykatave administrative në Kroaci dhe Slloveni(Shih: Upravni spor u praksi Upravnog Suda Hrvatske, në ‘Zbornik radova Pravnog Fakulteta u Splitu’, 1/1987; Krijan Pero; Krijan Zigic, Lidija,Komentar Zakona o upravnim sporovima, Novi Informator, 2006; Androjna, V., Upravni spor(Komentar, Ljubljana, Uradni list, 1977 ).   

15. A duhet administrata ‘t’i frikësohet’ kontrollit gjyqësor?

E para që mund të thuhet është se ‘mund të mos ndihet mirë’, me vetë faktin se është vendosur ‘nën një kontroll gjyqësor’.
E dyta, mundësia që procedura që e ka zhvilluar në nxjerrjen e aktit administrativ
do të çojë në gjykatë, krijon njëfarë ‘pasigurie juridike’, deri në fund të procesit, në lidhje me rregullësinë e aktit administrativ të kontesrtuar.
  
II.    Konferenca shtron një pyetje provokuese për pjesëmarrësit e saj: gjykatat  administrative, alternativë apo domosdoshmëri? Kjo pyetje lidhet drejtpërsëdrejti me Shqipërinë, ku ende nuk janë themeluar dhe nuk  funksionojnë gjykatat administrative. Po të thuhej fjalia e fundit- e para, edhe pse e pëlqej shumë aforizmin: sa më shumë gjyqe, më pak drejtësi, pyetjes së konferencës i përgjigjem se gjyqësia administrative   në Shqipëri nuk duhet të vështrohet më si alternativë, por si domosdoshmëri. Do të ofroj mendimin tim, duke u përgjigjur në një numër pyetjesh.

1.    Ku e gjente veten legjislacioni shqiptar në fushën e gjyqësisë administrative përpara se të përgatitej projektligji për gjykatat administrative?
Po huazoj përgjigjen që në këtë pyetje bën Sokol Sadushi.9) 9) Sokol Sadushi, E drejta administrative 2, Tiranë, 2005, faqe 254.
‘Legjislacioni ynë e gjen veten më afër pikëpamjes që mbron grupimi i tretë. Konstatimi për çdo rast konkret i dispozitës ligjore të shkelur dhe rregullimi i pasojave juridike të cënuara padrejtësisht, duke i kthyer palët në gjendjen e mëparshme, përcakton llojin dhe natyrën e konfliktit që duhet të zgjidhë gjykata sipas legjislacionit tonë procedurial. Për të mbështetur këtë opinion, mjafton t’i referohem neneve 324 dhe 331 të Kodit të Procedurës Civile’.
Grupimi i tretë, si kriter për përcaktimin e konfliktit administrativ merr ‘natyrën e dispozitës juridike, shkelja e së cilës shkakton konfliktin’. Pra, ‘konflkti lind me lindjen e marrëdhënies juridiko- administrative’.
Edhe një shpjegim terminologjik është i nevojshëm. Në legjislacionin procedurial civil të Shqipërisë, konflikti administrativ njihet me termin ‘mosmarrëveshje administrative’. Në Kodin e Procedurave Administrative është ‘një kre i veçantë’ që emërtohet ‘gjykimi i mosmarrëveshjeve administrative’. Përndryshe, në lidhje me kuptimin për konfliktin administrativ, Sadushi në librin e tij thekson se ‘në përpunimin e kësaj çështjeje, autori është bazuar kryesisht në tekstin e Prof. Esat Stavilecit’Hyrje në shkencat administrative’.10) 10) Sokol Sadushi,
Po aty, faqe 253.
Ky është një rast shumë i përshtatshëm për të apeluar për nevojën e unifikimit të fjalorit dhe për të ripërsëritur atë që kam thënë në konferencën shkencore mbi terminologjinë, të organizuar nga dy akademitë e shkencave, në Tiranë dhe në Prishtinë.11) 11)Konferenca shkencore ‘Gjendja dhe zhvillimi i terminologjisë shqipe, probleme dhe detyra’, Tiranë, 19 qershor 2009.
Kam krahasuar praktikat në Shqipëri dhe në Kosovë në fushën  e terminologjisë administrative dhe kam  konstatuar shkallë relativisht të lartë të mosunifikimit. Ka përdorim  të ndryshëm termash të njëjtë, pra ka dhënie kuptimi të ndryshëm atyre termave, ka përdorim të gabueshëm të termave administrativë për shkak të shkallës së ulët të njohjes së problemeve dhe çështjeve administrative, ka përdorim përzgjedhës të termave, po sikurse që ka eedhe përdorim joadekuat të termave.  

2. Si paraqitet sot gjendja në Shqipëri në fushën e gjykimit administrativ?
Nga mënyra se si janë strukturuar organet që ‘gjykojnë mosmarrëveshjet administrative’, Shqipëria sikur ‘është më afër sistemit anglosakson’, sepse ‘nuk e ka pranuar ekzistencën e gjykatave administrative’. Konfliktet shqyrtohen ‘pranë gjykatatave të sistemit të zakonshëm’. 12) 12). Sokol Sadushi, E drejta adminstratve, 2, Botime ‘Ora’, Tiranë, 2005, faqe 258.
Mirëpo, ‘nëse do të merrej si kriter’ për përcaktimin e  sistemit objekti,, mënyra e gjykimit, si dhe procedura që ndiqet gjatë konliktit administrativ, atëherë mund të thuhet se legjislacioni në Shqipëri ‘afron me mënyrën e gjykimit të çështjeve nga gjykatat administrative’. Gjithë kjo flet se gjyqësia administrative në Shqipëri nuk do ta ketë të vështirë që të
adoptojë sistemin e gjykimit të konfliktit administrativ nëpërmjet të gjykatave administrative.
Sipas legjislacionit të tashëm në Shqipëri, çdo shtetas i saj, mund të ngre një padi në gjykatë, nëse konsideron se me aktin e paligjshëm ‘i është shkelur ndonjë e drejtë ose interes i ligjshëm’13).13) Shih Kodin e Procedurës Civile të Shqipërisë, neni 325.
Janë të rëndësishme dy momente që një shtetas të mundë të ngre padi në gjykatë.
Së pari, paditësi duhet të argumentojë përpara gjykatës paligjshmërinë e aktit administrativ të kontestuar.
Së dyti, shkelja duhet të ketë lidhje me interesin e drejtpërdrejtë vetjak ose edhe të tërthortë, të paditësit dhe ai interes i tij duhet të jetë i bazuar në ligj.       

3.Cfarë mund të ketë ndryshuar ndërkohë që Shqipëria të mendojë  për instalimin e gjykatave administrative?
Së pari, në Shqipëri janë bërë përpjekje për ‘t’u afruar’ me Europën  në fushën e legjislacionit.
Së dyti, janë studiuar mundësitë e përshtatjes institucionale me përvojat e vendeve anëtare të Unionit Europian.
Së treti, është hapur procesi i reformave në fushën e gjyqësisë përgjithësisht dhe ‘është ndjerë nevoja’ që të shqyrtohet mundësia e instalimit të gjyqësisë administrative nëpërmjet themelimit dhe funksionimit të gjykatave administrative, si gjykata të specializuara. Madje, është hartuar një projektligj dhe është ndalur procedura e miratimit të tij për shkak të kundërshtimit që i ka bërë opozita.
Ndërkohë, kanë ndodhur ndryshime  në perceptimin e gjyqësisë administrative përgjithësisht në vendet e Europës. Pikësëpari, kuptimi ndaj parimit të ndarjes së pushteteve, nëpërmjet të përjashtimit të numrit të akteve nga kontrolli gjyqësor, për shkak të ‘natyrës së tyre, gjoja politike’.
Janë shfaqur  perceptime të reja edhe në lidhje me ‘kufijtë e ligjshmërisë’ që do të thotë se dallimet në mes të ligjshmërisë dhe të drejtës diskreciale ‘reflektojnë se nuk ekzistojnë më vendime tërësisht diskreciale’.
    
4.Cilat rrugë mund të ndiqen në Shqipëri?

                  Mendoj se në kuadër të reformës së administratës, gjyqësia administrative duhet të zë një vend të rëndësishëm. Së dyti, gjykimi i konfliktit administrativ, po sikurse dhe vetë instituti i konfliktit administrativ duhet të harmonizohet me trendet e të drejtës administrative përgjithësisht dhe të gjyqësisë administrative, në mënyrë të veçantë. Në këtë kuadër, duhet parë nevojën e rishikimit të legjislacionit që i referohet procedurave administrative. Jam me përshtypjen se Kodi i Procedurave Administrative i Shqipërisë duhet të pësojë ndryshime dhe duhet të plotësohet me zgjidhje të reja në këtë fushë. Natyrisht se kemi parasysh që Shqipëria në këtë rrugë do të duhej të ecte  në përputhje me kushtet dhe me rrethanat e veta, pa i ‘veshur rrobat e një shteti tjetër’.

5.Ku shihen përparësitë e gjyqësisë administrative për Shqipërinë?

Nga më shumë përpaërsi me të cilat mund të vishet gjyqësia administrative në Shqipëri, po ndalem te këto, si më kryesore.
E para, në përpjekjet për ndërtimin e shtetit të së drejtës, i një rëndësie të veçantë është roli që mund të luajë  gjyqësia administrative në forcimin e mbrojtjes së të drejtave dhe interesave të shtetasve.
E dyta, në përpjekjet për të institucionalizuar mbrojtjen gjyqësore përgjithësisht, gjyqësia administrative do të mund të shihej  me ndikim të fuqishëm në mbrojtjen dhe sigurimin e ligjshmërisë objektive e cila në të kaluarën është shkelur dhe vazhdon të shkilet edhe sot.
E treta, në përpjekjet për të siguruar që në të njëjtat organe të shqyrtohet pajtueshmëria  e akteve administrative  me ligjin ose me ndonjë normë juridike më të lartë, gjykatat administrative mund të paraqiten si një instrument i fuqishëm i garancisë së atij shqyrtimi.

6.    Cfarë do të duhej pritur prej kontrollit gjyqësor në Shqipëri?

Asgjë më shumë dhe asgjë më pak se ç’ofron, në të vërtetë, kontrolli gjyqësor. Ndoshta, do të ishte më mirë sikur ta shtronim pyetjen se çfarë, në fakt, kërkon kontrolli gjyqësor që të ndërmerrej në Shqipëri?
E para, kontrolli gjyqësor në Shqipëri kërkon vendim(aktgjykim) në kohën më optimale dhe jo vetëm vëllim të gjerë të kontrollit.
E dyta, masa efektive të mbrojtjes gjyqësore.
E treta, ‘shkallë të mjaftueshme të intensitetit’ në kontrollin e vendimeve publike, përfshirë aty edhe shqyrtimin e plotë të fakteve dhe respektimin e plotë të parimeve themelore.    
 
7.    Cfarë mund të thuhet për Projektligjin?

Së pari, do të mund të zgjerohej lista e përkufizimeve. Ka edhe një numër nocionesh që përmenden në projektligj e të cilat kanë nevojë të kenë sqarim më të mirë dhe më të hollësishëm.
Së dyti, duhet rishikuar reflektimet e Kodit të Procedurës Civile në fushën e gjyqësisë administrative sesa drejtpërsëdrejti korrespondojnë midis tyre.
Së treti, edhe pse zgjidhjet e ofruara në projektligj kanë synuar të përqafojnë standartet europiane të gjyqësisë administrative, duhet parë sesa janë ‘ruajtur’ në të  
specifikat e Shqipërisë, duke patur parasysh se Unioni Europian, po përsëris edhe një herë, nuk pretendon që gjyqësinë administrative të çdo vendi ta ‘uniformojë’, ose ta veshë me ‘të njëjtat rroba’.

Additional information